제 목: 개성공단, 인력 충원이 절실해

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09SEOUL342 2009-03-05 00:33 기밀 주한 미국 대사관

기 밀 SECTION 01 OF 02 SEOUL 000342
국방부망 배포1)

행정명령 12958: 비밀해제: 03/05/2019
태그: PREL2), ECON3), KS4), KN5)
제 목: 개성공단, 인력 충원이 절실해
참조하는 전문: 09SEOUL678
분류자: 정치 공사 참사관 조셉 윤6). 근거 1.4(b/d)
번역자: PoirotKr (트위터 사용자명) — Micheal H. Rhee 2013/05/19 21:02

요약

1. (기밀) 요약: 2008년 11월 북한이 개성공단을 포함해 남한 사람들의 국경 통행을 “제한하고 차단할”거라고 위협할 당시만 하더라도, 2003년 말 물꼬를 튼 후 남북 경협의 구심점이었던 개성공단의 폐쇄로 이어질 듯 보였다. 3개월이 지났지만, 개성공단은 계속 운영되고 있고 93개 남한 업체들은 거의 4만 명의 북한 노동자를 고용하고 있으며 그 숫자가 꾸준히 상승세에 있다. 북한의 언사는 거칠지만, 실제 행동은 그렇지 않음을 보여주었다. 그래서 한국 관리와 실업가, 학계 인사 등은 개성공단이 살아남을 것으로 생각하지만, 현재 노동자가 너무 적다는 경제적인 제약에 직면했다고 지적한다. 통일부 당국자들은 개성공단에 근로자 숙소를 건설하거나, 해당 업체가 숙소를 짓도록 돕거나, 더 많은 버스 교통이 가능하도록 주변 지역 도로를 개선하는 등 다양한 방안을 살펴보고 있다고 우리에게 말하였다. 그러나 남북관계가 어느 정도 개선되기 전까지는 한국 정부가 공단 문제 해결을 앞당기지 않을 거라고 청와대와 외교부 관리들은 계속해서 우리에게 말하고 있다. 요약 끝.

노동력 제약

2. (기밀) 김기웅 통일부 평화체제구축팀장은 남북 정치 상황이 허락한다면 “어떻게 하면 더 많은 젊은 여성들이 개성공단으로 오도록 할지”가 그의 팀이 씨름하고 있는 핵심 현안이라고 3월 3일 우리에게 말하였다. 남한 기업과 북한 당국 모두 대체로 재봉 및 경공업 작업을 할만한 20대~40대 여성으로 구성된 노동력을 선호한다. 문제는 현재 4만 명에 달하는 개성공단 근로자 구성원 모두가 한 명 또는 그 이상이 개성 출신 집안의 여성이란 점이다. 어떤 경우는 어머니와 딸이 함께 근무하고 있다. 개성에서 가용한 전체 노동자 인원은 5만 명으로 평가되고 있다.

3. (기밀) 한국 업체들은 이미 북한 노동자 1,000명을 요청했지만, 단 200명 만이 배치되었다고 불평하고 있다. 만일 현재 추가로 공사 중인 38개 공장이 완공된다면 개성공단에 필요한 북한 근로자가 2009년 말까지 6만 명이 될 것이다. 기업체들이 벌써 일손 부족을 토로하고 있다고 김기웅은 지적하였다. 추가 확장 계획대로 라면(애초 2009년 확장을 예상했지만, 지금은 더 늦춰질 것으로 보인다) 앞으로 250개 이상 업체에 10만 근로자를 내다보고 있어 인력 공급이 핵심 현안이란 의미이다.

4. (기밀) 추가 노동자는 개성 외곽에서 데려와야 하며, 한국 정부가 생각할 수 있는 가장 현실적인 방안이 개성공단에 4년 공기의 근로자 숙소를 건설하는 것이다. 남한 업체가 숙소 건설 비용을 부담한다면 엄두도 못 낼 만큼 인건비가 많이 들게 된다. 신언상 전 개성공단관리위원장은 근로자 15,000명을 수용할 수 있는 숙소를 건설하려면 6천만 달러가 소요될 거라고 지난 2월에 말한 바 있다. 숙소 문제는 수년간 남북 협상 테이블에 올라왔던 사안이었다. 2007년 통일부 예산에는 미화 1,800만 달러가 근로자 숙소 비용으로 포함되어 있었다. 또한, 2007년 10월 당시 노무현 대통령이 김정일과 함께한 2007년 남북 정상회담 직후 열린 “남북경제협력공동위원회” 제1차 회의에서 합의한 내용에도 숙소 문제가 적시되어 있다.

“남과 북은 개성공단 1단계 사업에 필요한 북측 근로인력의 충원에 협력하며, 이와 관련한 북측 근로자 숙소 건설, 개성공단 근로자들의 출퇴근 편의를 위한 도로건설과 이용, 문산-개성간 통근열차운행 문제를 협의해 나가기로 하였다.”

이명박 대통령은 이맛살을 찌푸렸고 북한이 분개했음이 분명하다. 이명박은 취임 직후에 개성공단 입주 업체 관계자들과의 회동에서 노사 분규가 우려된다며 한국 정부가 근로자 숙소 건설에 대해 신중을 기할 거라고 말한 바 있다.

뜬구름 같은 MB 말씀, 근로자 숙소 건설하면 노사갈등과 체제 갈등 유발? 남북갈등 유발 아니고?
한 참석자는 “이 대통령은 수만명이 입주하는 기숙사를 지을 경우 어떤 일이 생길지 잘 판단해야 한다면서 근로자들의 집단화로 노사갈등과 체제간(남북간) 갈등이 생길 수도 있음을 지적했다”고 전했다.…(중략) 이런 상황에서 현재 입주 예정 기업들은 이미 기존 입주업체들에 대한 인력공급이 지연되기 시작한 만큼 40여개 공장이 더 지어질 올 연말까지 기숙사 문제가 해결되지 않을 경우 인력난은 심각한 상황에 이를 것으로 우려하고 있다. “李대통령, 개성공단 숙소건설에 신중 반응” 연합뉴스

5. (기밀) 김기웅과 그가 소속된 평화체제구축팀은 숙소 및 그 밖의 현안에 대한 남북대화 가능성이 보이지 않자 차선책을 찾고 있다. 즉, 한국 정부가 기초 공사를 하고 업체들이 기금을 조성해 기숙사를 건설하도록 할 수 있다; 업체들이 아마도 통일부의 기금을 빌려서 스스로 기숙사를 건설할 수도 있다. 다른 선택 방안은 금천, 평산, 그 밖의 근처 소도시 근로자를 버스로 실어 나를 수 있도록(현 200개 이상 운행되는 버스와 별도로) 개성·평양 간 고속도로와 개성공단을 잇는 도로를 개선하는 옵션이 되겠다. 그러나 김기웅은 통일부의 실질적인 제안만으로는 충분치 않다고 파악했다; 청와대가 개성공단 노동력을 확대할 방안 마련에 관심이 있어야만 한다. 남한과의 대화는 아니더라도 북한이 손쓸 수 있는 여지가 있는지 묻자, 개성에 있는 빈 건물을 보수해서 추가로 수천 명의 근로자를 수용할 수 있지만, 현재로썬 북한과 그럴 가능성을 논할 수단이 전혀 없다고 그는 말하였다.

청와대는 미동도 없어

6. (기밀) 청와대 관리는 개성공단 관련 한국 정부의 태도 변화는 없다고 우리에게 말하였다: 숙소 건설은 남북대화가 재개될 때만 우선순위가 될 것이다. 그러는 동안에 청와대는 인도적 타당성에 근거해 통일부가 제안한 사회 기반 시설 개선안에 동의했다. 예로 3월 말까지 새 소방서, 6월까지 폐수 처리 및 온수 공급 시스템, 노동자의 영유아를 위한 탁아소 시설 등이다. 이러한 개선사업 내용은 경남대 임을출 교수가 최근에 우리에게 말했던 한국 업체들이 정부의 지원 없이도 개성공단에서 자립하고 있다는 인식에 정면 반박하는 목적일 수도 있다. 임 교수는 2007년 개성공단에 관한 서적을 집필하기도 했다.

개성공단에 대한 열정

7. (기밀) 김기웅 통일부 평화체제구축팀장과 신언상 전 개성공단관리위원장은 다같이 개성공단의 추가 확장에 대한 열망을 공유하는데 이는 북한을 변화의 길로 인도할 최상책이라는 판단에 따른 것이다. 노동력 확대에 따른 사회적 영향력에 관해 묻자, 두 사람 모두 전국 각지의 북한 주민이 개성공단 일자리를 얻기 위해서 북한 당국자에게 뇌물을 주고, 집안 배경을 이용한다고 말하였다. 김기웅은 그의 부친이 1950~60년대 미군 기지에 근무하던 당시에 저녁이면 가족 전체가 한자리에 모여 그의 부친이 고품질 종이와 초콜릿과 같은 경이로운 미국 이야기를 들려주곤 했다며 당시와 개성공단 현상을 비유하였다. 신언상은 현 한국 정부 지도부는 북한군이 안보상의 위험을 들어 개성공단 구상에 극구 저항했지만, 김정일이 이를 무릅쓰고 찬성했다는 사실을 놓치고 있다고 말했다. 두 사람의 생각은 경남대학교 임을출 등 남북 교류를 찬성하는 학계 인사들과 마찬가지다. 그들은 한국 정부가 개성공단 지지를 확실히 하지 않으면서 개성공단이 사실상 격량에 휩싸이고 있다는 사실에 대해 한탄하였다.

논평

8. (기밀) 남한 사람들은 개성공단의 실현 가능성에 대한 애초의 의구심을 딛고 광범위한 국민적 지지와 더불어 현실적인 경제 문제로 부상하였다. 개성공단을 폐쇄한다면 북한에 돌아갈 매년 미화 3,600만 달러의 경화 수입 원천을 차단하게 될 것이다. 그러나 폐쇄에 따른 손실은 그보다 훨씬 클 것이다: (남한에 도착하는 탈북자의 수의 두 배가 넘은) 4만 명 아마 그 이상의 북한 주민이 풍족한 전기와 온수 샤워를 비롯해 남한 사업 모델을 몸소 체험할 기회; 공단 노동자의 가족과 친구들이 개성공단 소식을 접할 기회; 그리고 남북 사이 긴장을 완화해 점진적인 경제적 통합을 확대하기 위한 훌륭한 소통의 장 등을 잃게 된다. 우리가 보기에 개성공단 사업을 유지하고 장려할 가치가 있다.
스티븐스
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바깥 고리

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09SEOUL342.rtf
C O N F I D E N T I A L SECTION 01 OF 02 SEOUL 000342 
 
SIPDIS 
 
E.O. 12958: DECL: 03/05/2019 
TAGS: PREL [External Political Relations], ECON [Economic Conditions], KS [Korea (South)], KN [Korea (North)] 
SUBJECT: KAESONG INDUSTRIAL COMPLEX NEEDS WORKERS 
 
Classified By: POL M/C Joseph Y. Yun. Reasons 1.4(b/d) 
 
¶1. (C) SUMMARY:  In November 2008, when North Korea 
threatened to "restrict and cut off" South Koreans' border 
access, including to the Kaesong Industrial Complex (KIC) 
north of Seoul, it seemed that hostile inter-Korean politics 
might lead to the closure of what has been the centerpiece of 
economic engagement since it opened in late 2003.  Three 
months later, KIC continues to operate, with 93 South Korean 
enterprises employing almost 40,000 North Korean workers, a 
number that continues to creep upward.  With the North having 
shown that its bark was worse than its bite, ROK officials, 
businesspeople and academics think KIC will survive, but 
point out that it now faces an economic constraint:  too few 
workers.  MOU officials told us they are looking at various 
options for bringing in more, including building dormitories 
at the KIC, helping companies build them, or improving roads 
to surrounding areas to allow more busing.  However, Blue 
House and Foreign Ministry officials continue to tell us that 
the ROKG will not move on this issue until there is some 
improvement in inter-Korean relations.  END SUMMARY. 
 
--------------------- 
Constraint on Workers 
--------------------- 
 
¶2. (C) Ministry of Unification (MOU) Director of the KIC 
Planning Office Kim Ki-woong told us on March 3 that the key 
issue his office is grappling with -- preparing to act 
quickly if inter-Korean politics permit -- was "how to get 
more young women to the KIC."  South Korean firms and North 
Korean authorities both prefer a workforce largely made up of 
women between ages 20 and 40 for sewing and other light 
industrial tasks.  The problem is that the 40,000 workers now 
at the KIC amount to one or more woman from almost every 
family in Kaesong City, in some cases mothers and daughters; 
the total number of such workers available in Kaesong City is 
estimated at 50,000. 
 
¶3. (C) Already, ROK firms are complaining that they 
requested, say, 1,000 workers but have been assigned only 
¶200.  If the 38 additional plants now under construction are 
built, the KIC will need 60,000 North Korean workers by the 
end of 2009, Kim said, noting that enterprises are already 
complaining about being understaffed.  Further expansion 
plans (previously projected for 2009 but now seen as more 
distant) foresee 100,000 workers in over 250 enterprises, 
meaning that labor supply will be a key issue. 
 
¶4. (C) As additional workers have to come from outside 
Kaesong, the most viable option is for the ROKG to build 
dormitories at the KIC, a four-year project.  Construction 
paid for by South Korean firms would make labor costs 
prohibitively expensive.  Shin Eon-sang, former Director of 
the Kaesong Industrial Management Committee that manages the 
complex said in late February that it would cost USD 60 
million to build dormitories to house 15,000 workers.  This 
has been on the table in inter-Korean discussions for years. 
The MOU's 2007 budget included about USD 18 million for 
dormitories, and dormitories featured in the December 2008 
agreement of the first meeting of the "Joint Committee for 
Inter-Korean Economic Cooperation" that followed 
then-President Roh Moo-hyun's October 2007 summit meeting 
with Kim Jong-il: 
 
"The South and North have agreed to cooperate on the supply 
of the North Korean workforce necessary for the first stage 
development of the KIC and to discuss the construction of 
dormitories for North Korean workers commuting to the KIC..." 
 
President Lee Myung-bak raised eyebrows, and apparently 
angered the North, soon after his inauguration when he told 
businesspeople that the ROKG would be careful about building 
dormitories, mentioning that labor unrest was a concern. 
 
¶5. (C) Recognizing that inter-Korean dialogue about 
dormitories and other issues seems unlikely now, Kim said his 
office was trying to find a work-around:  the ROKG could 
build foundations and let enterprises fund and build the 
dormitories; enterprises could build dormitories on their 
own, perhaps borrowing funds from MOU.  Another option would 
be to instead improve the roads connecting the KIC to the 
Kaesong-Pyongyang highway, which would take only six months, 
 
SEOUL 00000342  002 OF 002 
 
 
enabling buses (adding to the 200-plus now in operation each 
day) to pick up workers from Kumchon, Pyongsan and other 
nearby towns.  However, Kim recognized that practical 
suggestions from the MOU were not enough; the Blue House 
would have to be interested in finding ways for the KIC 
workforce to expand.  Asked if there were anything North 
Korea could do, short of dialogue with the South, he said 
that there were empty buildings in Kaesong City that could be 
renovated to house thousands of additional workers, but there 
was currently no means for discussing such a possibility with 
the North. 
 
--------------------- 
Blue House Not Moving 
--------------------- 
 
¶6. (C) Blue House officials tell us that there has been no 
change in the ROKG position on the KIC:  that building 
dormitories would be prioritized only if South-North dialogue 
resumes.  In the meantime, Blue House agreed to MOU's 
proposal to continue with basic infrastructure upgrades such 
as a new fire station by the end of March,  wastewater 
treatment and hot water supply systems by June, and a nursery 
for workers' infants, justified on humanitarian grounds. 
Those improvements may be intended to counter what Kyungnam 
University's Lim Eul-chul, who wrote a 2007 book about the 
KIC, told us recently was a sense that ROK enterprises are 
now on their own at the KIC, without government backing. 
 
------------------ 
Enthusiasm for KIC 
------------------ 
 
¶7. (C) In separate meetings, MOU Director of KIC Planning Kim 
and former Director of the Kaesong Management Committee Shin 
both shared their enthusiasm for further expansion of the KIC 
as the best route to change the DPRK.  Asked about the social 
impact of a growing workforce, both said that North Koreans 
from around the country were bribing officials and using 
their family backgrounds to get jobs at KIC, and that KIC was 
the main topic of conversation in and around Kaesong City. 
Kim likened the phenomenon to his father's work on a U.S. 
base in the 1950s and 1960s, saying the whole family would 
gather at night while his father talked about the wonders of 
America, such as high-quality paper or chocolate.  Shin said 
that current ROKG leaders seemed to have forgotten that the 
North Korean military had staunchly resisted the idea of KIC 
as a security risk and that Kim Jong-il had personally gone 
to bat for it.  Along with pro-engagement academics such as 
Kyungnam University's Lim Eul-chul, they lamented the fact 
that KIC was in effect twisting in the wind while the ROKG 
failed to clearly support it. 
 
------- 
Comment 
------- 
 
¶8. (C) From a controversial beginning when many South Koreans 
had doubted its feasibility, the KIC has emerged as a viable 
economic concern with broad public support.  Closure of the 
KIC would cut off a source of hard currency revenue -- about 
USD 36 million per year -- to the DPRK.  However, much more 
would be lost:  the chance for 40,000 (over twice the number 
of DPRK defectors who have reached South Korea) and perhaps 
more North Koreans to get hands-on experience of the South 
Korean business model, along with experiencing abundant 
electricity and hot showers; the chance for these workers' 
family and friends to hear about KIC; and an excellent venue 
for gradually increasing economic integration to ease 
tensions between the two Koreas.  In our view, KIC is a 
project worth keeping and encouraging. 
STEPHENS
1)
번역 주: SIPDIS, Siprnet Distribution
2)
[External Political Relations]
3)
[Economic Conditions]
4)
[Korea (South)]
5)
[Korea (North)]
6)
POL M/C Joseph Y. Yun